怎样才能确保中国的粮食安全？

原标题：怎样才能确保中国的粮食安全？

来源：天勇谈经济

周天勇  田  博

粮食安全是国家安全的基础，保证粮食安全是社会发展永恒的课题，而人口问题在这一课题中的地位显而易见。随着我国总人口的不断增长，以及改革开放以来中国经济的飞速发展推升人均收入水平，进而加快粮食消费结构的转变，使得中国粮食需求将不断攀升。但是与此相对应的粮食供给却相对紧张，一方面，因生产方式和土地制度导致的粮食生产低效益，存在大量撂荒耕地，而且由于化肥使用逐渐趋于饱和，粮食单产已接近生产可能性边界，在现有生产方式下提高生产潜力的可能性有限；另一方面我国目前国土的现状是水利发展水平较低，国土开发利用率低，西北地区大量土地因水资源问题得不到开发。

中长期来看，粮食缺口将伴随着人口总量的增长和消费结构的优化逐步扩大；虽然长期看来，人口总量预计在2030年左右达到峰值后呈下降趋势，粮食缺口可能得到一定程度的缓解。但也要深刻认识到，在百年未有之变局的新形势下，地缘政治、贸易战争、新冠疫情以及自然灾害等带来的全球粮食生产和供应的不确定性加大，若不实行农业生产改革以及扩大耕地面积，我国粮食供求将长期处于紧平衡态势。

我们认为，目前深化农业生产方式和相关体制改革、实施调水改土重大战略举措是解决后疫情时代粮食产需缺口，保证国家粮食安全和经济发展的重中之重。

一、人口预测视角下的粮食需求

虽然近年来我国人口增长速度有所放缓，但是人口总量仍在不断扩大。第七次人口普查数据显示，2020年全国人口达14.1亿人，占全球总人口约19%，最近10年人口净增加7205万人，仅仅比上一个10年少增加了185万人。2010-2020年间，我国总人口年均增速为0.53%，较上一个10年下降了0.04个百分点，仍然保持平稳增长态势。据联合国预测，中国人口总量将在2029年达到峰值14.4亿，人口见顶之后前25-30年内缩减速度较慢，但随着1962-1973年第二次婴儿潮时期出生的人口逐步进入生命终点，2050年左右开始，人口规模缩减速度明显加快。预测数据显示，2035年中国人口总量将达到14.3亿，2050年中国人口总量将下降至13.6亿。

根据世界银行预测，2030年我国人均粮食消费量在491公斤左右，美国目前人均消费量为660公斤左右，考虑到未来城镇化加快以及饲料粮、工业用粮的快速增长带来人均粮食消费量的增加，假设未来我国人均消费量达到并维持在美国目前水平的80%-90%，约为528公斤-594公斤，则预计2035年粮食需求总量将达到7.6亿-8.5亿吨，2050年随着人口规模缩减，粮食需求总量约为7.2亿-8.1亿吨。

具体来看，未来粮食需求还受到居民消费结构、人口年龄结构以及工业用粮等方面的影响。首先，从消费结构来看，随着城镇化的加快以及居民收入水平的提升，居民饮食习惯逐渐改变，中国粮食消费结构不断升级，具体表现为，稻谷、小麦等口粮虽然仍然占据粮食消费的主体地位，但是人均消费量逐步缩小，但因对肉蛋奶及水产品的需求不断增长，玉米、大豆等饲料粮的需求增加。此外，收入水平的提高带动居民更加注重粮食的质量和品种，稻谷、小麦等主要口粮消费向精细化、高端化发展，红薯、马铃薯、大麦等粗粮品种作为健康饮食的消费量也将有所增加。若考虑食物消费结构变化以及城镇化进程中农业人口进城增加的粮食需求，人均粮食消费水平将呈现显著上升趋势。

其次，从人口年龄结构变化来看，根据联合国对中国2020-2030年间人口变化的预测，未来10年间65岁及以上老龄人口数量增长最多，达到43%，中国人口老龄化程度将进一步加深，人口老龄化使得粮食消费总量的高峰提前到来，对人均粮食需求量起到负向的作用。

最后，从工业用粮来看，工业消费是第三大粮食消费用途，我国工业用量主要包括酿酒、制作调味品、制酱、制剂和制药等，不包括生产食品糕点用粮，特别是酿酒粮食消费在工业消费中占据重要位置。近年来随着国家对粮食精深加工的支持，工业用粮需求十分强劲。随着粮食用途空间的不断拓展和粮食深加工技术的逐步成熟，未来工业消耗粮食可能仍会呈现震荡上升态势，对粮食消费需求构成压力。

二、耕地不足制约粮食产量，加大产需缺口

近10年我国粮食产量持续提高，2011年超过5.5亿吨，2012年突破6亿吨，2019年达到6.6亿吨，是新中国成立时1.1亿吨的近6倍。2020年，我国粮食生产经受住了疫情、洪灾、台风、降雪以及草地贪夜蛾等重重考验，仍获产量6.7亿吨，单位面积产量超过330公斤/亩，粮食单产在10年间提高了20个百分点。但是，粮食生产也面临着诸多挑战，目前我国耕地面积不足20亿亩，较1996年的19.49亿亩减少了1.23亿亩，人均耕地面积也从1996年的1.59亩降至现在的1.43亩。随着人口的逐步增加，预计到2035年，我国人均耕地面积可能减少至不足1.2 亩。目前耕地面积正在以每年约30万亩的速度递减，以这个速度到2050年我国耕地面积将减少约900万亩，粮食供给形势更加严峻。

考虑到耕地资源逐渐减少以及大量耕地撂荒等“非农化”现象给我国粮食供给带来的压力，假定较乐观的情况下，未来我国的综合粮食生产能力约6.5亿吨，按照人均粮食消费量为约为美国目前水平的80%-90%，即528公斤-594公斤计算，预计2035年我国粮食产需缺口在14%-24%之间，规模总量在1.1亿-2.0亿吨。其中，根据目前情况来看，我国粮食产需缺口集中在大豆上，我国大豆年需求量约在1.1亿吨左右，近90%的大豆需要进口，其中进口的大豆约80%加工成饲料，约20%加工成食用油，预计随着消费结构的改善，该部分需求会进一步加大。小麦、稻谷和玉米三大口粮作物可以基本实现自给，进口量占国内消费量比重很小，2020年分别为1.7%、7.6%和8.6%。

但是我们需要认识到，虽然可以适当利用国际粮食贸易体系以满足国内不同层次的需求缺口，但绝不能过度依赖国际市场。首先，近几年来全球贸易保护主义抬头、我国与世界第一大粮食出口国美国贸易争端加剧，美国等西方国家禁止对华出口大豆，国际粮食贸易安全面临着巨大不确定性；其次，单纯依靠进口来解决我国粮食需求缺口的空间越来越小，随着全球人口继续增长，向可持续的全球粮食体系迈进将变得更加困难，未来粮食产量必须大幅增长，才能满足2035年的约88亿和2050年约97亿的庞大世界人口规模。我国年消费粮食总量2021年将达到14000亿斤左右，而世界粮食市场的可贸易量仅有6800亿斤，我国每年消费大米约2900亿斤，而世界市场的大米可贸易量仅有700亿斤，我国每年消费猪肉约5400吨，而世界市场的猪肉可贸易量仅有900多万吨1，世界粮食市场不具备解决我国粮食缺口的环境和能力，粮食安全必须立足国内，保障粮食基本自给自足。

三、新形势下的粮食安全战略与建议

（一）向生产方式和体制改革要粮食

耕地问题及粮食危机的源头性问题在于生产方式和土地体制导致的粮食生产比较效益低。一方面，从生产方式来看，我国目前的生产方式仍是以家庭为单位的小规模生产，人均耕地1.4亩左右，户均耕地也仅有7亩左右，大约只有世界平均水平的1/4，欧盟国家的 1/40，美国的 1/400。小规模经营的低效率，对标欧美发达国家规模化的现代化家庭农场，我国粮食生产在国际农业竞争中处于显著劣势。美国粮食生产成本约为我国的20%，而耕地单产约为我国的2-3倍。粮食进口价格明显低于国内市场，今年5月份玉米、优质小米进口价格分别在0.89元/斤、1.01元/斤，而国内大概在1.4元/斤、1.2元/斤左右。另一方面，农民外出务工收入远高于粮食生产。从2019年小规模农户的粮食生产来看，粮食销售收入加上政府补贴，每亩全部收入在800-1200元之间，除人力以外的每亩生产成本在600-800元，因此纯劳动报酬每亩仅为200-400元，考虑大部分两个劳动力的农业家庭，家庭种粮年收入为1400-2800。而外出务工每人每年收入在30000左右，是种粮收入的20—40倍。大量农民“非农化”，进城务工，而禁止耕地流转、买卖、集中，导致大量耕地被撂荒和糊弄种地，虽然耕地总量不变，但耕地非农化、非粮化问题严重。撂荒耕地规模占比在13%左右，约2.6亿亩。

尊重市场规律、逐步引导农户发展适度规模的家庭农场，才是符合我国国情的最优生产组织方式，最简单、实用的促进农业现代化发展的途径。组织是有成本的，一个组织单位，其组织成本取决于组织的大小和复杂程度，如果一个规模较小和较简单的生产，由一个相对较大和复杂的组织去管理，生产所创造的收入小于生产成本与组织成本之和，那么就会发生亏损，这种较大和较复杂的组织就难以为继。实际上，过去人民公社和苏联集体农庄的困境就说明了这点。另外，贡献了以色列40%以上农业产值的基布兹合作社组织，也因为生产效率较低以及缺乏有效的分配机制等问题，面临着人口大量流失以及经济衰退。

构建粮食生产以家庭农场为主，农产品购销、技术和金融等二三产业以合作社的形式与农业生产紧密结合的粮食安全保障体系。

首先，考虑规模化生产的经济效益以及组织成本，家庭农场是目前我国农业生产最优的组织方式。明确承包户耕地使用财产权，延长使用年期，农业耕地放开通过使用财产权交易等方式逐步形成家庭农场，实现规模化生产经营。从墨西哥农村土地确权并允许交易市场化配置改革研究的经验看，改革后并没有土地撂荒等情况，粮食产量大幅提升，提高了农民收入并带动劳动力迁移。但在实际改革和推进中，必须坚持农村土地集体所有制不变这一底线；因地制宜，杜绝“一刀切”现象，尊重农民意愿；完善相关制度安排，避免土地纠纷以及形成对农民的剥夺链。

其次，对农民多种方式的合作和联合经济，要进一步加强引导。对家庭农场没有能力组织，且具有规模效应的农业技术研发推广、金融服务、购销等农产生产链中的二三产业，鼓励以合作社组织的方式进行生产，合作社与一线农业生产紧密结合，通过合理配置技术和资本要素，提升农业土地和劳动力生产率，使得要素得到最佳组合和最优利用。从以色列基布兹困境后的改革以及家庭农场为主的莫沙夫合作社成功经验来看，其核心在于其主要功能是为农户提供农业生产技术和设备以及统购统销的工商业服务，基布兹的工业产值已经远超农业产值，2013年农业产值为75亿美元，而工业产值为120亿美元。

最后，鼓励农村建设用地股权化并以入股方式发展合作社联合经营，并允许合作社内部及外部股权转让。将农村过剩劳动力转化为非农雇工，进一步推动农业生产和整体经济的工业化进程。

（二）实施调水改土重大战略举措，调节水资源分配

我国水资源总量虽位居世界前列，但面临着人均水资源稀缺，时空分配严重不均的问题。我国水资源总量约为30963亿立方米，国际排名上仅次于巴西、俄罗斯和加拿大，但人均规模仅为2194立方米，约为世界平均水平的四分之一，而且，时空分布上极其不均衡，南多北少，东多西少。

2019年北方六区水资源总量为5610.9亿立方米，远低于南方四区的23430.2亿立方米。作为我国粮食重要生产基地的华北地区处于极度缺水状态，北京、天津、河北、山西、山东、河南六省人均水资源不足200立方米，低于国际人均500的极度缺水状态。

从水资源总量/国土面积来看，占据国土面积1/6的新疆地区，水资源总量仅为870.1亿立方米，每平方千米土地约5.2万立方米水，远低于全国平均水平的30万立方米，而湖南、福建、广东、江西、浙江等地区均超过100万立方米/平方千米。

从世界人口与国土面积大国经验来看，我国国土开发利用率较低，仍是低水利发展水平国家。水利和国土开发的低水平，导致了耕地资源的紧张，我国目前人均耕地面积1.4亩，低于世界平均水平，而且600多个市县低于联合国确定的0.8亩的警戒线，考虑农业就业劳动力规模约2亿人，劳均耕地规模不足10亩，与美国、欧美等发达国家劳均数百亩的规模化农场相比，在生产成本上处于明显劣势。我国耕地面积占国土面积的比重也较低，为12.68%，仅比世界平均水平略高2个百分点，美国和欧盟分别为17%和 25%左右。

而实际上，各国土和人口大国也基本都存在着水资源分配不均的问题，都实施了调水改土进行国土开发、扩大发展空间的战略举措。如美国西部与我国相似，都属于水资源短缺地区，在其西部开发中，水资源开发是重中之重。加州的北水南调工程，在推动其成为美国粮食产量第一、经济实力第一的地区中发挥了关键性作用。

从调水总量与人口规模比值来看，中国人均调水不足30立方米，低于美国的92立方米、印度的102立方米，远低于加拿大的3757立方米。我国西北等地区仍有大量因水资源短缺而制约开发的大量土地，在扩大发展空间上具有巨大潜力。

调水改土是新形势下保证粮食安全和可持续发展的重大战略举措。我国已经成为单位耕地面积养活人口最多的国家，耕地利用一直处于高投入、高产出的超负荷状态，单纯靠技术、化肥提高单产的难度越来越大。考虑我国目前较低的国土开发率，水资源利用率，调水改土使得我国在扩大发展空间、改善存量耕地生产潜力等方面具备“后发优势”。在目前南水北调工程累计调水约400亿立方米的基础上，进一步推进跨流域跨区域调水工程建设，建设和形成1200亿-1500亿立方米的调水规模。

一是扩大空间，增加可利用土地。从用地结构上，形成5亿亩耕地，5千亩园地以及1.5亿亩建设用地。耕地面积的提升，可以取消耕地红线限制，在新的可利用土地上扩大建设新城镇，发展新的产业，形成新市场，带动新一轮城市化和工业化。

二是提升存量耕地农业生产潜力。目前我国耕地质量等别为9.96等2，处于中等偏下水平。通过调水改土对存量耕地的提质和改善，将现有优等地和高等地占比由29.4%提升至40%，低等地由占比由17.7%降至10%以下，总体进入高等地水平，带动粮食产量的进一步提升。

三是发展滴灌等高效节水灌溉。调水改土与生产组织方式相结合，在规模化经营的基础上，大力发展滴灌节水灌溉，按100亿立方米水资源通过滴灌增加1亿亩耕地测算，我国在大幅增加耕地面积和生态环境改善方面仍具有较大的潜力。

四、总结

当前，在世界发展新格局和新形势下，我国粮食安全问题面临着国际与国外两方面的挑战，从国际环境来看，世界经济长期处于衰退之中，新冠疫情在全球持续蔓延以及地缘政治结构性变化、贸易保护主义抬头等等，对国际粮食供给体系带来较大冲击；从国内来看，中长期内，我国人口规模总量仍处于增长状态，加上粮食消费结构的升级，预计到2035年我国粮食产需缺口在20%左右。新形势下，面对国内外双重压力，因把粮食安全摆在我国高质量发展的战略基础位置上，珍惜改革发展优势，坚决推进农业生产组织方式和土地体制改革，构建粮食生产以家庭农场为主，农产品购销、技术和金融等二三产业以合作社的形式与农业生产紧密结合的粮食安全保障体系；实施调水改土重大发展战略，切实稳定提高粮食生产，守住国家粮食安全生命线，确保实现民族世纪复兴。